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Le SSUU sulla nullità del contratto con la P.A. – Forma scritta ad substantiam – Azione di arricchimento ingiustificato

La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.
L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.
In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.

Le Sezioni Unite affermano che la nullità del contratto per mancanza della forma scritta non preclude, di per sé, l’azione di arricchimento senza causa. Tale rimedio è escluso soltanto nelle ipotesi di nullità derivante da illiceità della causa o dell’oggetto, ovvero da violazione di principi di ordine pubblico o da frode alla legge. Ne consegue che la nullità c.d. “formale” non impedisce il ricorso all’art. 2041 c.c.

La Corte ribadisce, inoltre, il carattere sussidiario dell’azione di arricchimento rispetto alla ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., che costituisce il rimedio principale in caso di nullità contrattuale. Tuttavia, quando tale azione non sia concretamente esercitabile — come nelle ipotesi di prestazioni non restituibili in natura, quali la fornitura di acqua — l’azione di arricchimento diviene esperibile.

Viene altresì chiarito che l’azione ex art. 2041 c.c. può essere esercitata anche dalla pubblica amministrazione, qualora essa abbia subito un depauperamento, in quanto l’istituto mira a evitare spostamenti patrimoniali ingiustificati, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto coinvolto.

Quanto alla quantificazione, la Corte censura la decisione impugnata, precisando che l’indennizzo non può coincidere con il corrispettivo contrattuale, ma deve essere determinato nei limiti della minor somma tra l’arricchimento conseguito e la perdita subita, con esclusione di componenti quali il profitto.

Le Sezioni Unite escludono altresì l’applicabilità analogica delle norme in materia di contabilità pubblica (oggi art. 191 del d.lgs. n. 267/2000), le quali prevedono la responsabilità diretta del funzionario nei confronti del privato fornitore in caso di spese effettuate senza copertura finanziaria. Tali disposizioni, infatti, attengono alle ipotesi in cui l’amministrazione acquisisce beni o servizi e non anche a quelle, come nel caso di specie, in cui essa eroga prestazioni.